Protección de Objetivos de Valor Estratégico: Análisis y propuestas al nuevo marco jurídico – Decreto 1107/24.
diciembre 22, 2024 · Imprimir este artículo
Por Cte Grl (R – GN) Mag. José Luis Pibernus.
Con el Decreto 1107/2024 el Poder Ejecutivo Nacional puso en vigencia una nueva normativa respecto a la seguridad y protección de los denominados “objetivos de valor estratégico” (OVE) , y con las firmas de los ministros de seguridad y defensa, establece un nuevo marco jurídico para las fuerzas de seguridad y ahora también para las fuerzas armadas.
En este breve análisis, en primera instancia abordaremos los aspectos incluidos en los considerandos. Se cita entre los fundamentos, que los “objetivos estratégicos” poseen un alto valor para la Nación Argentina y, en consecuencia, en la Ley N° 23.554 (Ley de Defensa Nacional, LDN) y su modificatoria determinó la necesidad de su custodia. Por ello, en el artículo 31 de la misma norma, asigna la protección de los objetivos a la Gendarmería Nacional y a la Prefectura Naval, integrantes del Sistema de Defensa Nacional (Art 9, Inc g).
Además, se menciona que una adecuada evaluación estratégica sobre la Seguridad Nacional, implica la anticipada detección de las amenazas y la efectiva reacción ante las agresiones que puedan afectar objetivos estratégicos en la República Argentina. En este apartado, introduce el concepto de “Seguridad Nacional”, que estuvo anteriormente en la derogada Ley 16970, que definía como “la situación en la cual los intereses vitales de la Nación se hallan a cubierto de interferencias y perturbaciones sustanciales”. El termino seguridad nacional, es hoy ampliamente aceptado en muchos países y varios de nuestros vecinos, lo tienen en sus propias constituciones.
También, se hace referencias que las amenazas y agresiones pueden proceder de fuerzas, organismos, organizaciones o actores estatales, paraestatales o criminales de origen transfronterizo o nacional, durante períodos de paz, de guerra o conflicto armado y en situaciones de conmoción interior. Estos aspectos no son nuevos, y son derivados de reiteradas ponencias de Coffi Annam, en oportunidad de desempeñarse como secretario general de las Nacionales Unidas. En este aspecto, rectifica la postura asumida en el Decreto 727 /2006, conocido por “Doctrina Garré”, que establecía que las fuerzas armadas como instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s.
Introduce un procedimiento como otro fundamento, la determinación de la protección a un objetivo estratégico, que será producto de analizar y evaluar adecuadamente las capacidades que deben poseer los defensores para enfrentar, con posibilidades de éxito, a las potenciales amenazas y agresiones, en período de paz, de guerra o de conmoción interior. Impone lo que podría decirse una evaluación de las capacidades de las fuerzas u organismos, y que tendría relación a lo determinado por la LDF que establece que la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval desarrollarán en sus respectivas estructuras orgánicas, los medios humanos y materiales necesarios para el debido y permanente control y vigilancia de las fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y custodia de objetivos estratégico. En este aspecto, no queda claro quién y cómo se evaluarán (colecta de información y juzgamiento) esas capacidades operativas para asignar (decidir) la protección de objetivos o mantener los ya asignados. Esta evaluación también debería alcanzar a posteriori, a los elementos de las fuerzas armadas, en caso de empeñarse en la seguridad de algún OVE
El documento, expresa la competencia del Presidente de la Nación para determinar los objetivos de valor estratégico, que han de ser objeto de protección e introduce a las fuerzas armadas en esta misión, además de las fuerzas policiales y de seguridad federales.
También entre los fundamentos se hace referencia a la mirada estratégica de la Seguridad Nacional, para la detección de las amenazas que enfrenta el Estado, como el Terrorismo internacional. En el apartado no menciona al sistema de Inteligencia Nacional, que según el Decreto 614/2024 se refiere específicamente a las funciones de la Inteligencia nacional y de la Contrainteligencia en relación a hechos, riesgos y conflictos, acciones de interferencia, influencia o injerencias contra los intereses estratégicos nacionales y/o la población en general. En este mismo sentido, el decreto se refiere a las amenazas que pueden desestabilizar el Estado o afectar la infraestructura crítica, ampliando el empleo de las nuevas tecnologías aplicadas al arte del combate no convencional, dando sustento al incremento de las capacidades de las fuerzas a cargo de los OVE, que implican los conceptos de Ciberdefensa y Ciberseguridad.
Ya en la parte dispositiva, el decreto define por “Objetivos de Valor Estratégico” cualquier bien, instalación o conjunto de instalaciones fijas y las entidades materiales de vital importancia para el Estado Nacional que, en caso de ser dañados parcialmente o destruidos, ocasionarían graves perjuicios a la vida y bienestar de los habitantes del país, a su economía, al ambiente o a la propia Seguridad de la Nación, limitando, posponiendo o impidiendo su desarrollo”. Con anterioridad, las Resoluciones de Jefatura de Gabinete 1723/17 y 1533/19 emitieron definiciones similares para “Infraestructura Crítica de Información”. También hay otras de la Unión Europea y de Naciones Unidas en el mismo sentido.
La máxima autoridad, el Poder Ejecutivo, mantiene como competencia exclusiva la decisión de calificar como “Objetivo de Valor Estratégico”, asignando al Jefe de Gabinete de Ministros o los Ministros de Defensa y de Seguridad como instancias para proponer al PEN, la calificación de “objetivo estratégico” a otros bienes, instalaciones o conjunto de instalaciones fijas conforme el criterio expuesto en la definición establecida.
El documento, habilita la cooperación interinstitucional, permitiendo al Ministerio de Seguridad la coordinación con el Ministerio de Defensa, con los gobiernos provinciales y de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, para recibir el apoyo de las Fuerzas Armadas, de las policías provinciales y de la policía de la Ciudad Autónoma, en la custodia de los objetivos de valor estratégico que se ejecuta con las fuerzas policiales y de seguridad federales.
En el mismo artículo, dispone para el Ministerio de Defensa, en la oportunidad que deba proporcionar protección en tiempo de paz con las fuerzas armadas, a objetivos de valor estratégico en el cumplimiento de lo dispuesto por el PEN; incluyendo un cambio de perspectiva, que anteriormente no estaba permitido en la legislación vigente. Ahora los instrumentos de la defensa nacional, en tiempo de paz podrán tener como misión, dar seguridad a objetivos estratégicos determinados por el Poder Ejecutivo.
Se reitera lo que se denomina dependencia operacional de las fuerzas armadas, para los casos de conflictos armados o estado de guerra, para los elementos de las fuerzas armadas, de las fuerzas policiales y de seguridad federales, que tengan bajo su responsabilidad la custodia de objetivos de valor estratégico, con la finalidad de complementar sus capacidades. En el mismo sentido, en situaciones de conmoción interior, previstos en los artículos 31 y 32 de la Ley N° 24.059 (Ley de Seguridad Interior, LSI) y sus modificatorias, los objetivos de valor estratégico emplazados o en tránsito y las fuerzas que los protegen en el ámbito territorial en el cual rija el Estado de Sitio quedarán bajo comando operacional de las fuerzas armadas responsables de la restitución del estado de seguridad y convivencia.
Debemos recordar que en el Art 31 de la LSI se refiere a la decisión presidencial (caso excepcional) de emplear las fuerzas armadas para el restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional. Para ello se podrá disponer el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas, previa declaración del Estado de Sitio (Art 32 de la LSI). Para esta situación de excepción, la conducción de todas las fuerzas armadas, de seguridad policiales nacional y provinciales estarán a cargo del Presidente de la Nación asesorado por los comités de crisis de esta leyes de Defensa Nacional y de Seguridad Interior; también, se designará un comandante operacional de las fuerzas armadas y se subordinarán al mismo todas las demás fuerzas de seguridad y policiales exclusivamente para las misiones derivadas de la situación específica.
Finalmente, el decreto establece una cláusula operativa, mediante la cual menciona que los objetivos de valor estratégico definidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma y que cuenten con la custodia de las fuerzas policiales y de seguridad federales, mantendrán esa calificación y protección con posterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto y hasta que el Poder Ejecutivo Nacional lo modifique en los términos previstos en su artículo segundo del decreto. Esto implica que, en el futuro, la seguridad de los actuales objetivos, que están bajo responsabilidad en su mayoría de Gendarmería Nacional, podría pasar a la órbita de otra fuerza dependiente del ministerio de defensa.
Hasta aquí nuestro análisis, ahora a los efectos de la operacionalización de esta normativa, y como aporte consideramos importante incluir tres aspectos. En primer lugar, en todo el nuevo marco normativo, no se hace referencia a los objetivos de naturaleza nuclear, que hoy son de importancia en virtud de la capacidad argentina en el desarrollo de tecnologías para la producción de esta energía y los proyectos de desarrollo inmediato planteado por el actual gobierno. En este contexto, es necesario mencionar las recomendaciones del Organismo Internacional de Energía Atómica de Naciones Unidas (IAE – ONU), que están relacionadas a las competencias en el marco legislativo regulador y las medidas y sistemas administrativos que rigen para la seguridad física nuclear (Delitos, sanciones y criminalización). Para lo cual, la asignación de la seguridad debe recaer en instituciones y organizaciones del Estado, habilitadas legalmente para garantizar la aplicación del marco legislativo y regulador de los sistemas administrativo y judicial. Este escenario se amplia con la incorporación del INVAP el “mercado nuclear de uso civil”
Esta exigencia de la IAE y que también se requiere para dar seguridad a cualquier otro objetivo estratégico, tiene directa incidencia en la formación y capacitación de los integrantes de las fuerzas armadas, puesto que actualmente no cuentan con las competencias exigidas. Que implica sortear la prohibición establecida en el mismo Art 32 Inc c) de la LSI, referido al estado de excepción para el empleo en seguridad interior, que no debería incidir en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación (estado actual de las fuerzas armadas). Tampoco, sus integrantes están habilitados para cumplir con las previsiones de la Ley 27.063 – Código Procesal Penal Federal, en los denominados Actos de la Policía Judicial y de las Fuerzas de Seguridad, (Cap II) . en lo referido a funciones, atribuciones y limitaciones (en tiempo de paz).
El segundo aspecto para proponer y que está relacionado a la denominada cooperación interinstitucional (o interagencialidad en el vocabulario de la seguridad). Aquí se puede tomar como referencia la doctrina del Reino de España, que como Estado tiene un plan nacional de protección de infraestructura crítica; documento que determina los distintos escenarios, asigna responsabilidades a las cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, de las Fuerzas Armadas; y que da lineamientos específicos para los planes particulares de protección integral de cada objetivo estratégico. En el documento no puede faltar el apoyo del sistema de inteligencia nacional (Contrainteligencia) con una permanente producción para la anticipación, identificación y evaluación de las amenazas contra el Estado y específicamente que puedan afectar los objetivos estratégicos.
Y el tercer aspecto y propuesta a los fines evitar las incidencias legales y viabilizar la intención política, se tome como referencia el modelo de países europeos (España, Francia y también Italia) con influencias sobre nuestro país en la doctrina de la seguridad; donde en tiempo de paz los titulares de las misiones son las fuerzas y cuerpos de seguridad bajo la responsabilidad de los respectivos ministerios de interior (o equivalentes) con el apoyo y refuerzos previstos de las fuerzas armadas, por escenarios de amenazas.
Para finalizar y a modo de conclusiones, tenemos entonces una nueva normativa donde se habilita a las fuerzas armadas a cumplir funciones de seguridad y protección a los denominados objetivos de alto valor estratégicos, en paralelo a las mismas misiones que tienen las fuerzas de seguridad, específicamente Gendarmería Nacional. La designación del carácter de objetivo se reserva el mismo Poder ejecutivo Nacional, que además podrá evaluar los actuales dispositivos asignados, y las coordinaciones para éstas misiones, están delegadas en la Jefatura de Gabinete, en los Ministerios de Seguridad y Defensa. Quedando pendiente avanzar en la construcción de una doctrina viable vinculada con la interagencialidad, en planificaciones particulares, analizar y disponer alternativas de los aspectos legales habilitantes, no considerados en la norma, y que puedan permitir a las fuerzas armadas cumplir estas misiones en el marco de la seguridad interior.
─José Luis Pibernus es Cte Grl (R-GN), Lic en Calidad de Educación, Especialista en Gestión de la educación, Magister en Estupefacientes, Oficial de Estado Mayor de GNA, Instructor y de Comando y Estado Mayor de EEUU, Técnico en Enseñanza Militar del Ejército del Brasil. Docente universitario en temas de seguridad. Coordinador Académico de la Especialización en Inteligencia Estratégica y Crimen Organizado, FCE. UBA.
Fuente: Ediciones EP, 22/12/24.
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